香港证监会发布立场书 监管框架重点抢先读

香港证监会发布立场书,其中最重要的部分为虚拟资产交易平台的监管框架,全文如下:


A.发牌及监管


30.下文会详细阐述虚拟资产交易平台的监管框架。在该框架下的监管标准以适用于持牌自动化交易服务供应商及证券经纪商的现行规定为基准并与这些规定相若,而且符合国际证监会组织的谘询报告所列明的标准。


发牌制度


31.虚拟资产交易平台通常提供非证券型代币的交易。正如《11月1日声明》及本文件所述,中央平台营运者的活动如仅提供非证券型代币的交易服务,便不属于证监会的管辖范围。有鑑于此,证监会引入监管框架,旨在将有意获发牌的虚拟资产交易平台纳入其监管范围。


32.证监会获赋权向进行《证券及期货条例》所界定的“受规管活动”的人士批给牌照。在该监管框架下,平台营运者如在香港营办中央网上交易平台,并在其平台上提供至少一种证券型代币的交易,便会属于证监会的管辖范围内,并须领有第1类(证券交易)及第7类(提供自动化交易服务)受规管活动的牌照。在合资格的平台营运者符合其他发牌规定(包括适当人选准则)的情况下,证监会可向其批出牌照,以经营虚拟资产交易的业务。


33.在此阶段,证监会将致力对提供虚拟资产交易、结算及交收服务并对投资者资产有控制权的虚拟资产交易平台(即中央虚拟资产交易平台)进行规管。如平台仅就直接点对点市场提供交易服务,而其投资者通常保留其本身资产(不论是法定货币或虚拟资产)的控制权,证监会便不会接纳这些平台的牌照申请。如平台为客户进行虚拟资产交易(包括传送买卖指示)但其本身并无提供自动化交易服务,本会亦不会接纳它们的牌照申请。监管制度


34.平台一经获发牌,其基础设施、核心适当人选资格及进行虚拟资产交易活动的情况应被视作为整体来考量。虽然非证券型代币的交易活动并不属于“受规管活动”,但只要平台牵涉证券型代币的交易活动(即使只佔其业务的一小部分),证监会的监管领域即覆盖该平台营运的所有相关范畴。


35.涉及非证券型代币的交易活动与涉及证券型代币的交易活动可能互相混合,并构成综合业务的一部分。


36.根据《证券及期货条例》第116条,除非牌照申请人为适当人选,否则证监会必须拒绝批给牌照。在考虑某人的适当人选资格(不论是最初阶段或作为持续要求)时,证监会根据该条例第129条可同时考虑有关法团的任何其他业务的状况。故此,本会将会考虑持牌人经营非证券型代币业务的方式,理由是这可能会对持牌人进行受规管活动的适当人选资格造成影响。此做法亦已在该条例第180条所载列的证监会监管权力中反映。有关监管权力的范围延伸至就任何与可能影响持牌法团业务的任何交易或活动有关的纪录及文件进行查阅及查讯。有关可能规管虚拟资产交易平台营运者的概念性框架的详情,请参阅《11月1日声明》(见上文注脚1)。在香港从事受规管活动或从事以香港投资者为对象的受规管活动的人士或机构,都须获证监会发牌。35/F, Cheung Kong Center, 2 Queen’s Road Central, Hong Kong香港皇后大道中二号长江集团中心三十五楼+852 2231 1222www.sfc.hkPage 7of 13


37.因此,证监会在审核平台营运者的牌照申请时,将会考虑虚拟资产交易平台经营其整体虚拟资产交易业务的方式,尤其是该营运者有否遵从(或是否愿意及有能力遵从)监管标准。


38.有鑑于此,申领牌照的平台营运者应知悉,其在经营虚拟资产交易业务时,不论当中所涉及的是证券型代币或是非证券型代币,以及不论该业务是否在其平台上进行,都应遵从所有相关监管规定。


39.此外,证监会将要求平台营运者确保,其公司集团21积极向香港投资者推广或在香港进行的所有虚拟资产交易业务活动(简称有关活动),是在获证监会发牌的单一法律实体下进行,而当中包括在平台及非平台进行的所有虚拟资产交易,以及纯粹为提供有关交易服务而进行的任何活动22。将有关活动全部局限在单一法律实体之内,一方面可让证监会实行全面的监察,另一方面亦可尽量减低业务中有哪些部分是获证监会发牌并受其监管的任何不确定性。B.监管标准发牌条件


40.如证监会决定向合资格平台营运者批给牌照,便会施加发牌条件,以处理与其营运相关的特定风险。可能根据《证券及期货条例》第116(6)条施加的发牌条件载列如下:(a)持牌人只可向专业投资者提供服务。“专业投资者”一词的定义见《证券及期货条例》附表1第1部第1条及《证券及期货(专业投资者)规则》。(b)持牌人必须遵从随附的“适用于虚拟资产交易平台营运者的条款及条件”(经不时修订)。(c)持牌人必须就任何引入或提供新增或附带服务或活动或对现有服务或活动作出重大改变的计划或建议,取得证监会的事先书面批准。(d)持牌人必须就任何在其交易平台增添任何产品的计划或建议,取得证监会的事先书面批准。(e)持牌人必须就其业务活动以证监会订明的格式每月向证监会提供报告。有关报告必须在每个曆月结束后两个星期内及另外应证监会的要求呈交给证监会。(f)持牌人必须委聘一家证监会可接受的独立专业公司,以对持牌人的活动及营运进行年度检视,及编製一份确认其已遵从发牌条件和所有相关法律及监管规定的报告。首份报告必须在牌照获批准的日期起计18个月内呈交给证监会,其后的报告应在每个财政年度结束后四个月内及另外应证监会的要求呈交给证监会。


41.持牌平台营运者在进行任何有关活动时,必须遵循对其施加的所有发牌条件。一旦违反任何发牌条件,将被视为《证券及期货条例》下第IX部的“失当行为”,并可能会对平台营运者继续持牌的适当人选资格构成负面影响,以及可能导致证监会採取纪律行动(例如撤销牌照、公开谴责或罚款)。21“公司集团"指两个或多于两个的法团,而其中一个是其馀法团的控权公司(如《证券及期货条例》附表1第1部所界定)。22为免生疑问,将在持牌实体下进行的有关活动不应包括管理虚拟资产投资组合、分销虚拟资产基金或任何虚拟资产交易服务以外的业务活动。35/F, Cheung Kong Center, 2 Queen’s Road Central, Hong Kong香港皇后大道中二号长江集团中心三十五楼+852 2231 1222www.sfc.hkPage 8of 13适用于虚拟资产平台营运者的条款及条件


42.如上文所述,其中一项发牌条件将要求平台营运者遵从订明的条款及条件。有关发牌条件和条款及条件载于本文件附录1,而当中列明的标准主要针对虚拟资产交易平台在进行有关活动时的运作安排。


43.有关条款及条件乃按照以下基准制定:a.平台营运者一经获发牌,即为持牌法团,并须遵守《证券及期货条例》及其附属法例的有关条文。平台营运者在进行任何有关活动时,亦须遵守载于《操守准则》23及证监会不时发出的指引、通函和常见问题内的所有相关监管规定。b.由于部分现行规定明确提述“证券”及“受规管活动”,故证监会已对有关规定作出修改并加入有关条款及条件,务求将相同或类似的概念应用到进行有关活动的情况。c.除了上述现行规定外,证监会亦因应虚拟资产的独有特点及当中所涉及的科技,加入了额外规定。


44.主要的条款及条件载列如下。稳妥保管资产


45.虚拟资产交易平台不只是撮合买卖双方的市场,亦同时代表其客户持有虚拟资产。


46.证监会认为,任何寻求领取牌照的虚拟资产交易平台所採纳的营运架构及所採用的科技,都应确保与证券业的传统金融机构一样,向客户提供同等的保障。信託架构


47.平台营运者应透过一家公司以信託方式为其客户持有客户资产,而该公司须为(i)该平台营运者在《证券及期货条例》下的“有联繫实体”;(ii)在香港成立为法团;(iii)持有《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》(第615章)所指的“信託或公司服务提供者牌照”;及(iv)该平台营运者全资拥有的附属公司(“有联繫实体”)。此规定应有助保障客户虚拟资产,并确保这些资产与该平台的资产获妥善分隔。


48.对于虚拟资产在香港法例下是否构成“财产”,现时存在一定程度的不确定性。法庭至今未有就此问题作出任何裁定。虚拟资产在法律上的分类或会对客户在破产清盘法律程序中的权利造成影响。虽然此不确定因素不可能在短期内解决,但证监会认为,这不会阻碍现阶段实施的监管框架。与此同时,本会将要求,如获发牌,平台营运者便须向其客户全面披露任何重大的法律不确定因素,尤其是与客户就其在平台上买卖的虚拟资产可能拥有的任何法律申索权的性质有关的不确定因素。


49.投资者应留意,虽然与保管虚拟资产有关的某些风险应有可能得以纾减,但仍会有其他风险存在,尤其是与网络攻击(例如遭黑客入侵)有关的风险。线上及线下钱包


50.证监会将要求平台营运者及其有联繫实体设立和实施书面内部政策及管治程序,以确保遵从与保管客户虚拟资产有关的规定。举例来说,“线上钱包”储存方式指虚拟资产的私人23《证券及期货事务监察委员会持牌人或注册人操守准则》。


密匙储存在网上的做法,因此很容易受到遭黑客入侵和社交工程(例如伪冒诈骗)等外来威胁。“线下钱包”储存方式指私人密匙以离线方式(即没有接达互联网)储存的做法,因此较为安全。证监会将要求平台营运者确保其(或其有联繫实体)把98%的客户虚拟资产储存在线下钱包,并把其在线上钱包持有的客户虚拟资产局限于不超过2%。平台营运者及其有联繫实体亦应尽量减少从持有大部分客户虚拟资产的线下钱包中拨出资产进行交易。


51.此外,鑑于虚拟资产的独有特点,平台营运者及其有联繫实体应设有详尽的程序,从操作及技术角度处理硬分叉(hard fork)或空投(air drop)等事件。


52.平台营运者及其有联繫实体亦应就处理客户虚拟资产的提存要求制定充分的程序,以防止因盗窃、欺诈及其他不诚实行为、专业上的失当行为或不作为而引致的损失。


保险


53.一旦有黑客入侵,投资者往往难以追讨损失。证监会将要求平台营运者确保所投购的保险时刻有效,而其保障范围应涵盖保管以线上储存方式持有客户虚拟资产所涉及的风险(全面保障),及保管以线下储存方式持有客户虚拟资产所涉及的风险(绝大部分保障,例如95%)。私人密匙管理


54.存取和保管虚拟资产需透过利用私人密匙以数码方式签署交易,方能进行。故此,保管虚拟资产基本上讲求的是稳妥管理有关私人密匙。证监会认为,平台营运者及其有联繫实体在管理私人密钥方面应设立并实施严格的内部监控措施及管治程序,以确保安全地产生、储存及备份所有加密种子及密钥。


55.有关保管客户资产的详细规定,请参阅有关条款及条件第7.1至7.19段。认识你的客户


56.平台营运者应遵守适用于持牌法团的认识你的客户的规定,并应取一切合理步骤,以确立其每位客户的真实和全部身分、财政狀况、投资经验及投资目标。


57.有别于传统证券交易场所,虚拟资产交易平台可让投资者直接进入。轻易进入交易平台,加上虚拟资产的複杂性及固有风险,引起了重大的投资者保障问题。证监会将要求平台营运者在向客户24提供任何服务前,应确保客户对虚拟资产有充分认识(包括对虚拟资产所涉及的相关风险有所认识)。


58.若客户没有具备有关认识,平台营运者只可在已向客户提供培训及已查询客户的个人状况,以确保其提供的服务是适合该客户的前提下,向客户提供服务。


59.平台营运者亦应以透过参照客户的财政状况来设定交易限额或持仓限额(或两者)的方式评估集中风险,以确保客户有足够的淨资产来承担风险和可能招致的交易损失。


60.有关认识你的客户的详细规定,请参阅有关条款及条件第6.6至6.10段。24机构专业投资者及合资格的法团专业投资者除外。“合资格的法团专业投资者”指已通过《操守准则》第15.3A段的评估规定及完成15.3B段的程序的法团专业投资者。


35/F, Cheung Kong Center, 2 Queen’s Road Central, Hong Kong香港皇后大道中二号长江集团中心三十五楼+852 2231 1222www.sfc.hkPage 10of 13打击洗钱及恐怖分子资金筹集


61.由于许多虚拟资产都是以匿名方式买卖,因此通常会引致洗钱及恐怖分子资金筹集风险。证监会期望,平台营运者应设立和实施充分及适当的打击洗钱及恐怖分子资金筹集政策、程序和监控措施(统称为打击洗钱/恐怖分子资金筹集系统),以便充分管理有关风险。


62.平台营运者亦应参照证监会发出的任何新指引及财务行动特别组织(特别组织)建议中适用于虚拟资产相关活动的最新内容(例如第15项建议的注释及《适用于虚拟资产及虚拟资产服务提供者的风险为本方法指引》(Guidance for a Risk-based Approach to Virtual Assets and Virtual Asset Service Providers)),定期检视打击洗钱/恐怖分子资金筹集系统的成效,并在适当情况下採取加强措施。


63.平台营运者可运用虚拟资产追踪工具,以便平台能够追索特定虚拟资产在区块链上的纪录。这些工具能支援多种常见的虚拟资产,可将交易纪录与收录了涉及犯罪活动的已知地址(例如用于勒索软件攻击、洗钱或暗网交易的地址)的数据库进行比对,并将识别到的交易标示出来。在出现这些交易时,平台可拒绝与所涉及的人士建立客户业务关係。


64.平台营运者在採纳这些追踪工具时,应谨记其在履行打击洗钱及恐怖分子资金筹集义务方面负有首要责任,并须留意回溯追踪工具的检索范围有限,而其成效可能会因专门为扰乱交易纪录而设计的匿名加强技术或机制(包括混合服务及私隐币(privacy coin))而减弱。


65.有关打击洗钱/恐怖分子资金筹集系统的详细规定,请参阅有关条款及条件第13.1至13.2段。预防市场操纵及违规活动


66.据报,市场操纵及违规活动在虚拟资产世界相当普遍,而当中最常採用的方式与就其他资产种类所运用的方式并无重大分别,例如幌骗(spoofing)、层叠法(layering)及“唱高散货”的骗局(pump-and-dump scheme)。


67.证监会认为,平台营运者应为适当监察其平台上的活动而订立和实施书面政策及监控措施,以识别、预防及汇报任何市场操纵或违规交易活动。有关政策及监控措施应涵盖多个范畴,其中包括在发现操纵或违规活动后立即採取步骤以限制或暂停买卖(例如暂时冻结帐户)。


68.为侦测传统资产类别中的市场操纵活动而开发的市场监察工具(获全球交易所及监管机构经常採用)只要稍作调整,亦可用作监察虚拟资产类别。


69.作为额外保障措施,平台营运者应採用由信誉良好的独立供应商所提供的有效市场监察系统,以识别、监察、侦测及预防其平台上出现的任何市场操纵或违规活动,并在有需要时向证监会提供这个系统的接达权,以便其履行本身的监察职能。


70.有关预防市场操纵及违规活动的详细规定,请参阅有关条款及条件第5.1至5.4段。会计及审计


71.证监会将要求平台营运者应以适当的技能、小心审慎和勤勉尽责的态度,就其财务报表拣选及委任核数师,并应顾及他们为虚拟资产相关业务进行审计方面的经验和往绩纪录,以及他们为平台营运者进行审计的能力。


72.有关会计及审计的详细规定,请参阅有关条款及条件第12.1至12.2段。


35/F, Cheung Kong Center, 2 Queen’s Road Central, Hong Kong香港皇后大道中二号长江集团中心三十五楼+852 2231 1222www.sfc.hkPage 11of 13风险管理


73.平台营运者及其有联繫实体将需设立稳健的风险管理框架,使他们能够识别、衡量、监察及管理因其业务及营运所引致的所有风险。


74.平台营运者亦应要求客户预先将资金注入其帐户内。只有在少数情况下,证监会或会允许机构专业投资者在平台以外进行即日交收的交易。平台营运者不得向客户提供任何财务融通以购买虚拟资产。


75.有关风险管理的详细规定,请参阅有关条款及条件第8.1至8.2段。利益衝突


76.一直以来都有报道指,虚拟资产交易平台同时担任客户的代理人及为其本身簿册进行交易的主事交易员。为避免任何潜在或实际利益衝突,平台营运者如获发牌,便不应从事自营交易或自营的庄家活动。如平台计划採用庄家服务提高其市场的流动性,证监会一般会期望此安排会按公平原则进行,并由独立外部人士运用正常用户接达途径提供。


77.平台营运者及其有联繫实体亦应设有用来管限僱员就虚拟资产进行交易的政策,以消除、避免、管理或披露实际或潜在利益衝突。


78.有关利益衝突的详细规定,请参阅有关条款及条件第10.1至10.7段。供买卖的虚拟资产


79.平台营运者应设立一项职能,负责订立、实施及执行:a.载列适用于虚拟资产发行人的责任和限制的规则(例如,就任何建议的硬分叉或空投、发行人业务的任何重大改变或任何针对发行人的监管行动而通知平台营运者的责任);b.有关虚拟资产被纳入其平台的准则和应用程序(当中已顾及有关条款及条件所载的准则);及c.有关中止、暂停及撤销虚拟资产在其平台买卖的准则,持有该虚拟资产的客户可行使的选择权,及任何通知期。


80.平台营运者在将任何虚拟资产纳入其平台上交易之前,应该先对该等虚拟资产进行所有合理的尽职审查,及确保它们继续符合所有被纳入其平台的准则。以下是平台营运者在适用情况下必须考虑的因素列表(非详尽无遗):a.虚拟资产发行人的管理层或开发团队的背景;b.虚拟资产在平台营运者提供交易服务的各个司法管辖区的监管状况,包括虚拟资产在《证券及期货条例》下可否销售和买卖,及监管状况会否亦影响平台营运者的监管责任;c.虚拟资产的供求、市场成熟程度及流通性,包括其市值,平均每日成交量,其他平台营运者是否亦提供利便该虚拟资产的交易的服务,有没有相关交易组合(例如法定货币兑虚拟资产),及该虚拟资产已在哪些司法管辖区销售;


35/F, Cheung Kong Center, 2 Queen’s Road Central, Hong Kong香港皇后大道中二号长江集团中心三十五楼+852 2231 1222www.sfc.hkPage 12of 13d.虚拟资产的技术层面,包括该虚拟资产的区块链规程之安全基础设施,区块链和网络的大小(特别是它是否容易遭受51%攻击25),及共识算法的类型;e.开发团体的活跃水平;f.生态系统的普及程度;g.发行人所提供的虚拟资产推广材料应为准确及不具误导性;h.虚拟资产的开发情况,包括其白皮书(如有)所载任何与其有关的项目的结果,及过往与其历史和开发情况有关的任何重大事件;及i.就属《证券及期货条例》所指的“证券”的定义范围的虚拟资产而言,平台营运者应只纳入符合以下说明的虚拟资产:(i)有资产支持的;(ii)获可比较的司法管辖区(经证监会不时同意)的监管机构批准、视为合资格或注册的;及(iii)具有12个月的发行后往绩纪录。


81.有关准许虚拟资产买卖的详细规定,请参阅有关条款及条件第4.1至4.6段。


消息来自香港证监会官网



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